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易倍emc官网深度 环境行政处罚双罚制的立法与执法研究

时间:2024-06-10 22:16:20 文章作者:小编 点击:

  易倍emc官网深度 环境行政处罚双罚制的立法与执法研究从目前的环境执法实践来看,实施环境行政处罚双罚制已经比较普遍,但执法过程中仍然存在很多困惑和问题。本文试图分析这一制度在环境立法中的相关条款及存在的问题,指出立法不完善给执法实践带来的风险与问题,在此基础上提出完善环境立法的建议,谨慎立法、限制双罚制适用领域,统一立法以实现制度贯通与区域平衡,细化立法来准确界定双罚制的适用范围,以期进一步完善环境行政处罚双罚制度,为环境执法提供法律依据。

  双罚制原本来自刑法概念,指针对单位犯罪既处罚责任人,也处罚单位,相对单罚而言是从承担责任的主体来分类的 [1] 。后来我国的行政违法中也引入双罚制概念,主要是指对一个行政违法行为,对单位和责任人分别处罚。目前的安全生产、食品安全、药品管理、税收征收等行政立法领域均有双罚制的规定。2019年10月,全国会法制工作委员会印发的《中华人民共和国行政处罚法(修正草案)》(征求意见稿)第十五条规定:“对生态环境、食品药品等涉及人民群众生命健康安全领域的违法行为应当实行严格的行政处罚,单位实施违法行为的,除对单位给予行政处罚外,还应当对相关责任人员给予行政处罚。”虽然2021年1月正式审议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(2021年7月15日起施行,以下简称《行政处罚法》)最终删除了征求意见稿的这一条内容,但也说明行政违法双罚制在程序立法上已经有所考虑。

  从生态环境立法领域来看,21世纪初开始引入“双罚制”概念,最初主要是在环境污染事故领域,2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第八十三条第一款明确规定:“企业事业单位违反本法规定,造成水污染事故的,由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款,责令限期采取治理措施,消除污染;不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;对造成重大或者特大水污染事故的,可以报经有批准权的人民政府批准,责令关闭;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。”2015年1月开始实施的新修订的《中华人民共和国环境保》(以下简称《环境保》)对环境行政处罚双罚制有了清晰的规定(对单位罚款、对责任人行政拘留等)。其后环境立法中涉及双罚制的条款越来越多,比如建设项目、危险废物等违法领域目前均有双罚制的条款,地方立法对监测机构违法也有一些双罚规定 1。

  从目前的环境执法实践来看,实施双罚制已经比较普遍,典型案例也不少,但双罚制规定的理论依据不充分 [2] 、适用范围不够明确、一案还是两案的性质不明等问题依然困扰着普通的环境执法者。作为一名环境执法人员,笔者在十余年的工作实践中,见证了环境行政执法中双罚制的从无到有,在执行双罚制过程中也产生了一些困惑。本文拟从立法情况、执法困惑角度进行分析,立足执法实践提出完善制度的一些浅见,以期进一步完善环境立法,为环境执法提供法律依据。

  从目前的环境立法来看,双罚制的规定分两种:一是对单位处罚款、对责任人处以行政拘留;二是对单位和责任人分别处罚款。前者在《环境保》第六十三条中明确了四种情形,《水污染防治法》在污染事故类(第九十四条)中有补充,但没有跳出《环境保》的规定范围,之后的《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)以及修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)也规定了几种情形。具体条款有《土壤污染防治法》第八十七条、第九十四条第一款第三项、第四项和第二款,《排污许可管理条例》第四十四条,《固体废物污染环境防治法》第一百二十条。后者最早是对违法造成污染事故规定双罚 [3] ,后来立法陆续增加了对拒绝检查,环评弄虚作假,建设项目“三同时”,无许可证经营或者未按许可证经营,危废、土壤调查或评估弄虚作假等行为双罚的规定,本文主要讨论这类双罚制情况。具体条款有《水污染防治法》第九十四条第一款,《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十二条第一款,《固体废物污染环境防治法》第一百零三条、第一百零八条第二款、第一百一十四条、第一百一十八条,《土壤污染防治法》第九十条第一款和第二款、第九十一条、第九十三条、第九十四条,《中华人民共和国核安全法》第七十九条、第八十二条、第八十三条、第八十四条、第八十七条,《中华人民共和国长江保》第八十八条、第八十九条、第九十条,《中华人民共和国黄河保》第一百零九条,《中华人民共和国海洋环境保》第九十条第一款,《中华人民共和国环境影响评价法》第三十二条第一款,《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款。

  此外,部分地方立法中也有一些双罚制规定,主要涉及环境服务机构的弄虚作假行为,如《江苏省生态环境监测条例》第四十五条第一款、《浙江省生态环境保护条例》第六十五条第一款。《上海市环境保护条例》第九十七条对超标、无证排污、拒不执行限产停产、擅自倾倒危废或者逃避监管排污等行为均规定可以实施双罚。

  对于实施双罚制的立法依据,有学者认为,可以借鉴《中华人民共和国公司法》中的“揭开公司面纱”(公司法人格否认)制度,以其作为行政处罚双罚制的法理基础 [4] 。笔者认为,公司法人格否认原理作为环境行政处罚双罚制的法理基础比较牵强,双罚制立法并未区分非法人组织,且公司法人格否认追责的对象主要是股东,与双罚制的适用对象“直接负责的主管人员和其他责任人员”存在区别。换言之,这一理论作为环保双罚制的立法依据也并不充分。

  也有一些法律释义中阐明了立法理由。比如《〈中华人民共和国土壤污染防治法〉释义》载明:在《土壤污染防治法》草案审议过程中,有多方面意见强烈要求加大土壤污染责任人或者土地使用权人有关违法行为的法律责任,形成有效震慑。为了回应这些意见,立法机关在法律责任中引入行政拘留 [5] 。但这一强化法律责任的理由只能是双罚制的立法效果,不能作为立法的法理依据。

  因此,笔者认为emc易倍综合平台,双罚制的立法依据在理论上并不成熟,对单位所出现的环境违法行为,既处罚单位,又处罚相关责任人,存在一定的悖论,与《行政处罚法》确立的“一事不再罚”原则也有所冲突。而如果将违法行为分为两个,即单位和责任人分别违法,那么责任人在单位违法中的职务行为与个人违法中的个人行为责任也难以分清。立法依据不足,也影响了立法条款的权威性,给后续执法带来困扰。

  当下双罚制适用范围的确定呈现一种随意而不统一的状态,在立法层面上尚未有统一的标准 [6] 。具体表现在以下两个方面:一是制度不统一。从上述罗列的条款来看,目前环境处罚双罚制没有统一的制度规定,仅在不同的法律中有相应的条款,且立法不一致。比如拒绝检查制度,仅在固体废物与土壤污染立法领域有双罚制,而其他污染立法领域并没有规定。二是地区不平衡。从地方环境立法条款来看,上海市目前规定的双罚情形较多,但也存在与其他制度的衔接问题,而其他地区对双罚制规定得较少,或者没有规定,地区之间的立法不平衡,存在立法公平性问题。

  对双罚制的个人处罚,立法界定的处罚人员范围也不一样,大部分是“直接负责的主管人员和其他责任人员”,在环评和固废领域规定为“法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员”。直接负责的主管人员与主要负责人有重复之嫌,且直接负责的主管人员与其他责任人员都比较含糊,范围不够明确 [7] ,给执法增加了难度。长三角三省一市的环境行政处罚裁量基准规定中均有“对违法责任人员的裁量标准”,适用于生态环境法律法规规定的“对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款”的情形,但是没有明确是否也适用“对法定代表人、主要负责人处以罚款”的情形。

  此外,立法的双罚制条款中也没有统一不进行双罚的适用范围,部分法律释义中有所提及,如《〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉释义》中认为,“一般情况下,生态环境主管部门或者其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门,应当对以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作假的违法行为责令改正,处5万元以上20万元以下的罚款。但在违法主体是法人单位、仅仅对单位处罚还不足以让违法行为人感同身受的情况下,生态环境主管部门或者其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门,还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处2万元以上10万元以下的罚款。也就是说,像农民、个体户等单独、个别的阻挠执法的行为,也不好说有‘直接负责的主管人员和其他直接责任人员’,就按照一般情况处理,应当责令改正,处5万元以上20万元以下的罚款” [8] ,但更多的法律法规及释义未对此进行说明,没有明确哪些主体违法可以不进行双罚。

  从环境执法实践来看,目前《环境保》和《固体废物污染环境防治法》规定的行政拘留、环评弄虚作假、建设项目“三同时”的双罚制有所落实,但在其他方面尤其是《土壤污染防治法》规定的对土壤污染责任人或者土地使用权人的双罚制落地较少。在笔者看来,落实执行双罚制主要面临和存在以下困惑和问题。

  确定违法主体的困惑。因为立法界定的不明确,执法人员在执法时确定责任人员存在困惑。就个案而言,直接负责的主管人员是指企业的法定代表人还是生产经营负责人无从确定;在一些延续性违法行为如建设项目“三同时”违法方面,如果项目历时较久、负责人员前后变动较大,确认责任人存在困惑。违法主体不能确认则后续调查也无从说起。

  调查取证的困惑。在对于能明确责任人,但责任人员已经离职的,以及违法行为发生后,有法人变更或股权转让等调整情形的,是否还要继续追究责任也不明确emc易倍综合平台,即使要求追究,在其不予配合的情况下,生态环境部门作为行政机关,客观上也没有足够的手段来收集证据,取证较为困难。

  责任区分的困惑。在实践中,个体工商户、个人独资企业、合伙企业等市场主体和非法人企业主体在违反双罚制条款时,其责任人员本身就是单位违法的责任承担者,如果落实双罚中的第二种情形(对单位和责任人分别处罚款),有违反《行政处罚法》确定的“一事不再罚”原则之嫌,存在诉讼风险。

  部分法人企业如自然人独资企业,投资人为直接负责人,单位违法被处罚时,其已要承担罚款义务,再对其个人处罚款,有加重处罚之嫌;还有部分民营企业,法定代表人或者经营者控股在90%以上,其既是企业环保直接负责人,也是企业的实际受益人,处罚企业后再处罚个人加重了企业主负担。落实双罚制,客观上不利于优化营商环境,也与包容审慎监管的趋势相违背。

  另外,虽然《土壤污染防治法》中有对土壤污染责任人或者土地使用权人实施双罚制的规定,但是实践中遇到政府投资项目(拆迁安置房项目或者公共服务项目)土地上出现土壤环境违法行为时,由于土壤污染责任人为政府或国企雇员,针对主要负责人的职务行为与个人违法行为如何区分责任,执法人员存在困惑,双罚制的落实也存在困难。

  执行层面的困惑。在实践中,在被生态环境主管部门发现违法后,当事人有准备搬迁、停产、关闭等情形的,违法行为灭失,这种情况下对单位实施处罚,已经达到了震慑违法行为的目的,后续是否对个人执行双罚存在争议。根据立法理由,双罚制的引入是为了弥补单罚制的不足,但针对在单罚制已经实现行政执法目标的情况下,是否有必要执行双罚制,执法人员存在困惑,毕竟处罚不是执法的目的,只是一种手段。

  案卷文书的困惑。目前对于双罚的案件,算一案还是两案并不清晰,实践中有下达一个决定书,也有分别下达决定书的情况。如果算一案,存在两个违法主体,一个是单位,一个是责任人,下达文书时区分对象存在问题,法条对单位与责任人规定的罚则也不一样,且后续复议诉讼时的当事人地位如何确定比较混乱 [9] ;如果算两案,两个案件违法事实和法律依据一致,且证据基本为同一份,归档时存在问题,且如果责任人非企业法定代表人,那么两个处罚决定分离,企业内部不能明确知道所受的为双罚制,对其他管理人员的威慑不足,也不足以发挥双罚制的立法效果。

  因为执法中存在上文所述的种种困惑,客观上在双罚制的环境执法实践中出现了选择性执法的情况,执法不公平现象比较突出。主要表现在以下三个方面:

  因违法主体界定不清晰存在顶替责任现象。因为立法对违法行为直接负责的主管人员范围界定不够明确,执法实践中对个案常以现场负责的企业基层管理人员作为责任人员来顶替责任,较难追究到一些纵容或者指使违法的企业高层管理人员。

  因取证难度不同存在选择性适用双罚制。执法中发现两个规模类似的同行业企业存在同类环境违法行为,比如违反建设项目“三同时”,但其中一个企业不予配合,无法查清责任人,只能单罚法人机构;而对能查清责任人的另一企业开展双罚,显然存在执法不公现象。这反过来也导致当事人不愿配合调查,不明确告知环境违法行为的具体责任人员,以时过境迁、人员流动等理由来搪塞敷衍执法人员,进一步加剧了执法取证难度。

  因立法制度不统一存在不同领域、地域区别对待。比如拒绝检查制度仅在固体废物与土壤污染立法领域有双罚制规定emc易倍综合平台,那么同样是拒绝执法检查,在涉及固体废物与土壤领域时就可能面临双罚,不涉及时则单罚,存在选择性执法的现实;同时存在地域的区别,同样的环境违法行为在上海可能面临双罚,在江苏则没有规定,区域内部也可能存在执法不公平现象。

  如上文所述,因为存在顶替责任和选择性适用双罚制,这种执法不一致现象会导致存在权力寻租空间,执法过程的履职风险较大。在执行层面,当事人接受处罚后违法行为灭失并搬迁、停产、关闭的,有继续执行双罚制对个人单独处罚款的,也有考虑立法目的而不执行双罚制的,这种执法不一也存在一定的履职风险。此外,近年来考虑新冠疫情影响,执法时根据优化营商环境、包容审慎监管的要求,避免加重企业负担,对部分民营企业未实施双罚制,客观上的执法不一致也带来了履职风险。

  实践中,在个人独资企业、自然人独资企业等主体中,因责任人员相对明确,落实双罚制加重处罚的较多。但有对个人独资企业开展双罚,被提起诉讼判决败诉的司法案例 2 ,判决书提出:在刑法中独资企业犯罪按照刑法有关自然人犯罪的规定处罚,不会发生“一事双罚”情形。在其他法律中,未明确个人独资企业违法适用“一事双罚”的情形下,依照法律类推理论,个人独资企业违法处罚宜不应按照“一事双罚”处理。根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,也就是说,当责任主体和“直接负责的主管人员和其他责任人员”是同一个主体时,适用“一事不再罚”规则。上诉人属于个人独资企业,由一个自然人投资,财产为投资人个人所有,投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任,违反行政法规,对其实施“双罚”于法无据。最终二审判决撤销了一审判决和处罚决定书。

  2021年实施的《行政处罚法》最终删除了修订过程中草案曾规定的双罚制条款,意味着在我国行政处罚立法体系中,双罚制依然是一个例外规定,不是立法原则。因此,在环境立法中需要谨慎制定双罚制条款。

  考虑到双罚制的立法依据问题,笔者认为,现阶段环境行政处罚双罚制其实更偏向于是立法机关的一种环境政策,即针对部分违法行为规定例外的双罚,以加强惩戒力度,增加立法威慑力。基于此,在今后的环境立法中,对于双罚制应当谨慎限制适用领域,毕竟如果在各领域普遍适用双罚制,就达不到这一政策的初始规制目的,有违初衷。因此,对于要设定双罚制的立法条款,应当开展理论研究,充分论证立法依据,提高立法条款的权威性。

  前文提及环境立法制度在不同地区的不统一,带来执法的不一致,存在执法不公与履职风险。因此,在立法层面,建议通过修订法律,在各部单行的环境污染防治法中统一规定双罚制适用的领域范围,比如拒绝检查、第三方服务机构弄虚作假等方面,这样同一制度在水、气、声、固废、土壤、辐射等多个领域适用同样的罚则,可以给环境执法指明方向,统一执法尺度。

  在地区立法方面,可以通过区域协同立法等手段,统一环境行政处罚双罚制的适用范围,实现立法公平。最新修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条第三款规定:“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要,可以开展协同立法”,明确了协同立法的依据,在地区立法中可以加以考虑。在具体的执行层面,也可以通过地区统一的行政处罚裁量基准规定来实现执法公平。

  在立法上应当明确“直接负责的主管人员”“其他责任人员”的定义或者确立判定的原则,细化规定双罚制适用的对象和范围。如果法律中不进行界定,也应当通过法律解释等细化明确,从而便于执法统一,更好地落实双罚制。

  同时根据执法实践和司法判例,环境立法上应当细化双罚制主体的例外情形,比如对个体工商户、个人独资企业、合伙企业等非法人主体,根据《行政处罚法》“一事不再罚”原则将其作为例外情形直接规定,对自然人独资企业及大部分民营企业也应加以考虑。如学者提出的:行政罚款双罚制应重点适用于国有企业法人,谨慎适用于企业法人,一般不适用于非法人组织 [1] 。

  环境立法与环境执法虽然是环境法治的不同阶段,但两者是辩证统一的,环境立法为环境执法指明方向,环境执法又是累积经验教训完善环境立法的过程。尽可能完备环境立法也可以提高环境执法的操作性,减少立法在执行中的偏差。因此,从环境行政处罚双罚制的执法实践来看,这一制度的立法层面还有很大的完善空间,希望能够逐步推进立法的完善,促进立法公平、执法公正,推进法治中国建设迈出坚实的步伐。

  [1]吴卫星. 我国环保立法行政罚款制度之发展与反思:以新《固体废物污染环境防治法》为例的分析[J]. 法学评论, 2021, 227(3): 163-172.

  [2]罗清泉, 许安标, 张桃林. 《中华人民共和国土壤污染防治法》释义[M]. 北京: 中国法制出版社, 2018: 312.

  [4]袁杰, 黄炜, 别涛, 等. 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》释义[M]. 北京: 中国法制出版社, 2020: 245.

  [5]赵存喜, 陶芳标, 孙效敏. 食品安全领域企业法人违法行政双罚制可行性探讨[J].中国食品卫生杂志, 2011, 23(1): 81-84.

  1 本文所指的环境行政处罚双罚制,主要指对单位与责任人都进行行政处罚的行为,不包括法条中规定对单位处罚而对责任人进行行政处分的行为。这主要是考虑到行政处分并不由一般执法人员实施,属于行政机关内部的行为,而行政处罚则不然。


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